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Planification multisectorielle
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matières - Précédente
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1. Aménagement du territoire et planification
régionale
2. Planification de la localisation des
activités industrielles et commerciales
3. Planification du secteur énergétique
4. Aménagement et gestion des ressources en eau
5. Aménagement des transport et communications
6.
Tourisme
7.
Analyse, diagnostic et test
1. Aménagement du territoire et planification régionale
1.1 Définition des notions et délimitation du secteur
1.2 Vocation et fonctions
1.3 Importance et restrictions
2. Eléments fondamentaux d'une politique d'aménagement du territoire respectueuse de l'environnement
2.1 Instruments
2.2 Intégration des aspects environnementaux
2.3 Contenu et méthodologie de la planification écologique
3.1 Conditions générales
3.2 Intégration de divers éléments de la planification écologique
3.3 Approches sectorielles et multisectorielles
1.1 Définition des notions et délimitation du secteur
Les termes "aménagement du territoire" et "planification régionale" sont employés pour désigner une planification (globale) de l'espace3), réalisée à un niveau multisectoriel et supralocal par l'Administration publique, en étroite coordination avec la politique et la planification nationales du développement. La planification régionale porte sur une aire de planification subnationale, délimitée en fonction de critères géographiques, administratifs, économiques ou en fonction de problèmes déterminés.
Le présent Dossier sur l'Environnement remplit une fonction charnière pour les planifications sectorielles d'ensemble (localisation des activités industrielles et commerciales, aménagement des transports et communications, planification du secteur de l'énergie, etc.). De par son contenu, il présente un grand nombre de points communs avec les différents dossiers sectoriels du présent ouvrage en ce qui a trait aux effets actuels et potentiels induits par des projets d'aménagement sur l'environnement. En plus des secteurs précités, les aspects qui y sont traités revêtent également de l'importance pour les domaines de planification suivants : "Aménagement forestier", "Sauvegarde des matières premières", "Plan directeur d'exploitation des sols" et "Aménagement urbain".
3) C'est dans cette acception que seront utilisés ci-après les termes d'aménagement du territoire et de planification régionale
Les projets d'aménagement du territoire et de planification régionale préparent des interventions dans l'équilibre naturel en
- procédant à une planification du développement principalement axée sur l'économie (aménagement du territoire, plan d'urbanisme, plan d'équipement),
- attribuant des fonctions aux différentes unités territoriales, en prévoyant la répartition spatiale et le dimensionnement des activités (en nature et intensité) et donc les modes d'exploitation qui en découlent (structuration de l'espace et des activités économiques),
- influant sur la localisation et le dimensionnement des activités économiques et des projets individuels et donc sur le mode d'exploitation actuel et futur du territoire,
- influant sur les décisions politiques au niveau régional (p. ex. par le biais de l'allocation des fonds).
Ces interventions impliquent des effets sur l'environnement (cf. Chapitre 2.3).
1.2 Vocation et fonctions
Le plan général d'aménagement du territoire a pour vocation d'identifier et d'évaluer aussi bien les potentiels que les besoins d'utilisation de l'espace, en précisant leurs caractéristiques et leur distribution ou répartition géographique. L'aménagement général du territoire, en tant que planification multisectorielle, devrait remplir les fonctions suivantes :
- Fonctions d'organisation : Influer sur l'utilisation des surfaces en leur attribuant différentes fonctions. Limiter et, le cas échéant, prescrire les utilisations afin d'éviter ou d'atténuer les conflits et les risques et d'optimiser la mise en valeur des ressources, entre autres par le choix de sites appropriés pour l'implantation d'activités économiques.
- Fonctions de coordination : Coordonner entre eux les objectifs et mesures définis par les différents plans sectoriels (compatibilité, congruence, cohérence interne) ainsi qu'avec le système d'objectifs des programmes régionaux (identifier les conflits d'objectifs).
- Fonctions d'information : Assurer la collecte et le traitement des données en rapport avec les problèmes à résoudre, afin de fournir la base informationnelle nécessaire à l'accomplissement des fonctions précitées et à l'orientation de l'action politique (préparation et justification des décisions en matière de politique régionale et de développement, p. ex. en ce qui concerne l'allocation des moyens financiers et humains, les programmes de promotion, les aides aux investissements, etc.).
En plus de ces tâches, la planification régionale institutionnalisée peut également remplir une importante fonction de médiation entre les intérêts ou les échelons de planification nationaux et communaux - dans la mesure où ces derniers existent - en vue de renforcer les intérêts régionaux par rapport aux intérêts nationaux.
En outre, en arrêtant le cadre général du développement et en prévoyant des mesures d'incitation, la planification régionale peut favoriser la coordination et la synchronisation des programmes mis en oeuvre par différentes organisations.
Bien qu'en raison de l'orientation multisectorielle4) de son approche (organiser et coordonner) la planification régionale puisse avoir pour effet de réduire les pressions sur l'environnement (p. ex. en les regroupant), il apparaît essentiel, vu l'ampleur des problèmes environnementaux actuels, d'orienter davantage le contenu de ses diverses tâches vers la résolution des questions posées par la protection de l'environnement et des ressources naturelles5)
4) L'orientation multisectorielle de cette approche est considérée comme un avantage comparatif de la planification globale par rapport aux planifications sectorielles.
5) Cf. les approches de la planification du développement rural intégré (DFI 1984); "Economic-cum-Ecological Planning" et "Regional Environmental Development Planning" (ADB 1988).
- dans le secteur rural : concentration prioritaire sur le problème des transformations de l'écosystème et sur les phénomènes de dégradation irréversibles, menaçant les bases d'existence de l'homme et découlant de pratiques et intensités d'exploitation inadaptées ;
- dans le secteur urbain/industriel : concentration prioritaire sur les problèmes causés par les émissions polluantes, préjudiciables à la santé humaine soit directement, soit par contamination des bases naturelles de vie, ainsi que sur la nécessité de dépolluer et de régénérer l'environnement. Il s'agit ici d'élaborer, sur la base de valeurs limites d'immissions, des stratégies d'assainissement (habitat, circulation, assainissement), de réduire les charges qui pèsent déjà sur l'environnement et d'éviter dans une large mesure que d'autres pollutions et nuisances ne viennent s'y ajouter avec le développement urbain.
1.3 Importance et restrictions
Dans beaucoup de pays, la politique d'aménagement (général) du territoire continue de revêtir une importance relativement faible, ce qui est dû à différentes causes :
- les nombreuses conditions défavorables à l'aménagement du territoire national, telles que l'insuffisance des bases juridiques, l'absence de règles de procédure, la pénurie de ressources financières et humaines et le manque de sensibilisation aux problèmes environnementaux, etc. ;
- la grande complexité des tâches de l'aménagement du territoire6) dont l'accomplissement est souvent rendu difficile - voire même impossible - par le manque de continuité des actions entreprises ou par l'instabilité politique ainsi que par des changements imprévus dans la situation générale d'un pays (p. ex. catastrophes naturelles, guerres civiles, etc.) ;
6) Programmation des mesures complémentaires nécessaires, préparant et accompagnant la planification dans de nombreux domaines sociaux, économiques et politiques ainsi que dans celui des relations publiques et des activités de conseil.
- la relative difficulté d'imposer les instruments de l'aménagement du territoire face aux intérêts de la politique économique ou à la surexploitation des écosystèmes due à la pauvreté des populations. Le manque de moyens de contrôle aptes à assurer le respect des prescriptions du plan et l'absence de sanctions à l'encontre des transgressions affaiblissent les instruments de l'aménagement du territoire et rendent difficile sa mise en oeuvre au niveau politico-administratif;
- le faible poids politique de l'aménagement de l'espace, et en particulier de la planification régionale, découlant de l'existence de structures généralement centralisées et sectorielles de décision, d'administration et de planification, et donc de l'institutionnalisation insuffisante de la planification régionale. Pour renforcer la politique d'aménagement du territoire, il faudrait
- en améliorer la dotation en personnel et en moyens financiers jusqu'ici insuffisante, en particulier aux échelons inférieurs,
- étendre son champ de compétences et d'action,
- renforcer ses attributions et pouvoirs de décision et
- favoriser son intégration dans la structure administrative (cf. Chapitre 3).
Enfin, des restrictions thématiques au cours du processus de planification, p. ex. par suite de déficits d'informations (inaccessibilité ou inexistence), peuvent faire obstacle à une analyse réaliste des problèmes (recherche des causes, identification des interactions) ou à l'établissement d'un pronostic réaliste sur les développements futurs. Et si les conditions politiques et financières sont en même temps perturbées, ces contraintes peuvent remettre en cause la fonction organisatrice et régulatrice de l'aménagement du territoire et rendre tout pronostic sur les développements futurs impossible.
Outre les restrictions susmentionnées qui peuvent affecter l'aménagement du territoire, la prise en compte des aspects environnementaux est également sujette à d'autres restrictions parmi lesquelles il y a lieu de citer :
- la pauvreté et les déficits d'approvisionnement des populations, qui font apparaître comme un luxe - du moins à court terme - la nécessité de protéger l'environnement,
- le manque de sensibilisation des planificateurs, décideurs politiques et populations concernées aux impératifs environnementaux (perception des problèmes), ou le manque d'alternatives favorisant des comportements respectueux de l'environnement,
- le manque de personnels et de compétences techniques pour évaluer adéquatement les questions géo-écologiques,
- l'inefficacité des instruments de l'aménagement du territoire7) face aux problèmes environnementaux engendrés par les interactions économiques et des liens de dépendance au niveau interrégional ou international (p. ex. exploitation abusive des bois tropicaux ; monoculture de "denrées de rente", etc.).
7) Manque de possibilités d'en assurer l'application et le contrôle ou d'imposer des sanctions.
Compte tenu de cette situation, il importe d'adapter aussi bien la panoplie des instruments de la planification écologique décrite au chapitre 2 (portée et degré d'approfondissement exigés) que les éléments d'approche en matière de promotion de l'aménagement du territoire et d'intégration des aspects environnementaux (Chapitre 3) aux problèmes locaux et à la situation générale du pays concerné.