Précédente - Suivante
2. Eléments fondamentaux d'une politique d'aménagement du territoire respectueuse de l'environnement
Table des matières
- Précédente - Suivante
2.1 Instruments
L'instrument central sur lequel se fonde la mise en oeuvre des décisions en matière d'aménagement du territoire et de planification régionale est un document ou plan accompagné d'exposés complémentaires sur des problèmes prioritaires de nature sectorielle ou territoriale, destiné à servir de "système d'information" et de base de décision pour d'autres instances de planification et acteurs politiques. L'attention devrait moins porter sur le "produit final" que sur le "processus" même de planification, en adaptant celui-ci aux conditions institutionnelles et informationnelles locales et surtout en s'efforçant de percevoir ses fonctions de coordination et d'organisation comme des instruments d'une politique préventive de sauvegarde de l'environnement. Les instruments de la planification écologique (système d'information centré sur l'environnement, analyse des effets, évaluation des risques ou tolérances) seront expliqués plus en détail au chapitre 2.2.
Fonction d'organisation
L'aménagement du territoire et la planification régionale doivent façonner dans un sens positif le processus de développement économique et social d'un pays. Ils doivent, entre autres, influer sur le processus d'occupation des sols en élaborant des stratégies de structuration de l'espace et des agglomérations. Les modèles théoriques sur lesquels se basent les projets de décision (modèles des "pôles de croissance", modèles d'organisation de l'espace fondés sur une "hiérarchie des centres urbains" ou sur des "aires fonctionnelles d'équilibre", approches de décentralisation du type "développement régional autonome") doivent être examinés, non seulement sous l'angle écologique, afin d'en déterminer l'applicabilité ou la reproductibilité pour chaque cas individuel.
Une organisation de l'espace sur la base d'une hiérarchie des centres urbains en tant qu'élément organisateur du développement structurel du territoire national implique des effets à la fois défavorables et favorables sur l'environnement : parmi les premiers, il y a lieu de citer l'effet polariseur des mesures d'équipement et de développement des agglomérations, qui conduisent à une concentration spatiale des pollutions et nuisances. Des effets favorables sont engendrés par la promotion des centres de petite et moyenne importance ainsi que des axes de développement, en particulier pour les métropoles jusqu'ici fortement affectées par les atteintes à l'environnement.
Il importe par principe d'éviter ou de diminuer les maux sécrétés par la concentration urbaine en mettant la priorité sur l'aire directement affectée par les nuisances et pollutions avant de chercher à répartir ces dernières8). Ceci vaut en particulier lorsque l'effet d'atténuation recherché ne peut pas être garanti et/ou lorsque l'application de mesures de développement structurel de l'espace nécessiterait l'utilisation de zones jusqu'ici intactes ou à protéger. De même, lors de la planification de travaux d'infrastructure destinés à assurer la mise en valeur d'une région ou l'approvisionnement énergétique, il convient de veiller à ce que les aires dignes d'être protégées ne soient pas affectées ou découpées, mais considérées comme des "zones tabous" à épargner.
8) P. ex. par des mesures d'assainissement et des mesures techniques de protection de l'environnement par la réduction des émissions.
L'objectif le plus important des stratégies de développement et de structuration des aires d'habitat en ce qui a trait à la sauvegarde de l'environnement est d'améliorer la capacité de fonctionnement interne des zones de concentration urbaine. Les efforts en ce sens portent en particulier sur l'amélioration des conditions de logement et de vie par la réduction des répercussions négatives de la concentration. Ces effets peuvent être atteints par :
- l'aménagement, la remise en état/l'extension du réseau de transport et communication (le cas échéant, par regroupement), en mettant particulièrement l'accent sur les moyens de transport public moins préjudiciables à l'environnement (dessertes ferroviaires) ;
- l'aménagement, la remise en état et l'extension de l'infrastructure d'approvisionnement (en particulier adduction d'eau potable et réseaux publics d'alimentation en énergie) ;
- l'aménagement et l'extension d'installations de collecte et de traitement des déchets et eaux usées ou de décharges ;
- le maintien, le développement et l'assainissement d'espaces libres et de coulées de verdure ainsi que de leurs fonctions en tant qu'aires de rééquilibre pour les zones de pollution critique. Le maintien d'espaces non bâtis exige la clarification de diverses questions relatives au droit foncier, aux possibilités d'accès aux terrains et à la politique des prix des terrains ainsi qu'au développement fonctionnel et, le cas échéant, à l'assainissement des zones polluées.
Le principe de la séparation des fonctions (décongestionnement spatial) sert avant tout, au niveau des agglomérations, à éviter ou à réduire les pollutions et nuisances résultant d'activités incompatibles. C'est pour cela que l'on opère en particulier une séparation entre les fonctions d'approvisionnement, d'habitation et de repos d'une part, et les activités génératrices de déchets, de nuisances et de bruit d'autre part (zones industrielles et commerciales, aires de circulation, décharges). Cependant, ce principe de séparation peut également accroître les dépenses d'équipement et surtout les nuisances liées à la circulation en raison des distances plus longues séparant les zones d'habitation, de travail et d'approvisionnement. Aussi, sous l'angle écologique, des séparations spatiales rigides ne sont pas souhaitables (un regroupement de fonctions augmente p. ex. le degré d'utilisation des équipements d'approvisionnement et d'évacuation des déchets et donc leur efficience). Du point de vue écologique, l'existence côte à côte de plusieurs fonctions, respectant des distances minimums et certaines prescriptions d'utilisation (valeurs limites d'émission), est au contraire souhaitable. Des valeurs de référence sur les distances minimums à respecter, p. ex. par rapport aux établissements industriels, peuvent être trouvées dans la documentation citée9). Ces distances doivent être majorées d'un "supplément de sécurité" (éventuellement double), étant donné qu'il est souvent difficile d'assurer le respect des prescriptions en matière d'environnement, faute de possibilités de contrôle. Les distances minimums entre les surfaces servant la production alimentaire (agriculture, pêche) et les activités génératrices de pollutions (circulation, décharge d'ordures, exploitation minière, exploitation d'énergie fossile) devraient être respectées en milieu rural également.
9) Cf. ARL 1982; MAGS 1982.
Lors de l'affectation de terrains à de nouvelles utilisations, en particulier de sites destinés à des projets déterminés, il convient de tenir compte de leurs aptitudes et sensibilités et de respecter les prescriptions relatives aux zones à protéger. A cet égard, il s'est avéré utile, dans le cadre de la recherche de sites d'implantation appropriés, d'élaborer des "critères d'exclusion" spécifiques pour chaque projet.
De plus, il est important du point de vue écologique de définir et de délimiter des zones destinées à assurer les principales utilisations du milieu naturel (agriculture, foresterie, gestion des eaux, zones de détente) - comme pour cela se pratique dans le domaine économique avec la définition de zones à vocation prioritaire (cf. DOMHARDT 1988) - en évitant autant que possible les superpositions.
Une telle délimitation ne devrait pas se faire seulement en fonction de critères de productivité (p. ex. potentiel de rendement), mais aussi selon des critères de sensibilité : p. ex. les zones menacées d'érosion n'entreraient pas en ligne de compte comme zones à vocation agricole. La définition de zones à vocation prioritaire ne vise donc pas seulement à fixer des priorités en vue d'assurer certaines activités/possibilités d'utilisation, mais également à justifier un droit de protection contre les atteintes à l'environnement.
Fonction de coordination
Cette fonction dépend fortement des structures institutionnelles en place et de leur mode d'articulation. Aussi est-il difficile d'en concrétiser le contenu. La tâche de coordination la plus importante de l'aménagement du territoire et de la planification régionale est de promouvoir le flux d'informations entre les planifications sectorielles. Ici, il importe avant tout de dégager la congruence des objectifs en rapport avec l'environnement, en montrant p. ex., que la réduction de l'érosion est profitable non seulement à l'agriculture (maintien de la productivité) mais aussi à la gestion des ressources en eau (éviter les sédimentations dues à l'érosion hydrique). En outre, la fonction de coordination de l'aménagement du territoire et de la planification régionale peut consister, en cas de conflit entre objectifs sectoriels, à contribuer à atténuer ces conflits en élaborant des stratégies propres d'aménagement de l'espace et éventuellement en proposant des alternatives de développement. Enfin, une tâche de coordination essentielle de l'approche multisectorielle est d'aider à définir les priorités dans l'espace et dans le temps pour les mesures et programmes à mettre en oeuvre.
Les possibilités de coordination augmentent en proportion des pouvoirs de décision et d'action conférés à l'aménagement général du territoire, p. ex. la possibilité d'exercer un "contrôle du respect des normes" au niveau des planifications sectorielles.
2.2 Intégration des aspects environnementaux
L'application de procédures relativement compliquées d'intégration des aspects écologiques à l'aide "d'études d'impact du plan sur l'environnement" ou à l'aide de plans spécifiques indépendants, comme cela est pratiqué en Allemagne avec les plans d'aménagement des paysages, est à l'heure actuelle irréaliste dans beaucoup de pays, mais serait souhaitable à l'avenir.
"L'intégration secondaire" des contenus du plan (directeur) d'aménagement des paysages dans la planification régionale offre certains avantages du point de vue écologique :
- un plan spécifique indépendant (ici plan directeur d'aménagement du paysage) peut remplir la fonction d'une "étude d'impact du plan sur l'environnement" et examiner les incidences écologiques à attendre des objectifs de l'aménagement du territoire ou de la planification régionale,
- les impératifs de la protection de la nature et de l'environnement peuvent être présentés sur la base d'avis d'experts, c'est-à-dire sans ménagement et sans compromis prématurés,
- l'intégration des objectifs écologiques et des mesures nécessaires (p. ex. délimitation de zones de protection, restrictions d'exploitation, retrait d'actions de développement de "zones sensibles") est un processus politique conduisant à la définition de priorités politiques.
La possibilité de comparer les plans initiaux avec le "produit final d'intégration" permettrait d'améliorer sensiblement la transparence du processus décisionnel (décisions justifiées par une nécessité technique ou issues d'un choix politique).
A la lumière des restrictions citées, "l'intégration primaire", c'est-à-dire "la prise en compte des impératifs écologiques dans le cadre de la planification du développement" semble être une démarche plus aisément praticable et devrait être adoptée également dans le souci d'augmenter d'une façon générale l'acceptabilité des approches de planification multisectorielles.
Les questions d'ordre écologique sont traitées comme une composante de la planification régionale et sont intégrées aux différentes phases de travail (cf. Figure 1). La coordination des objectifs prioritaires et des nécessités d'action se fait au sein des structures administratives. Il faudrait ici s'efforcer d'optimiser les approches de développement global du territoire en vue d'assurer la prévention ou la réduction des atteintes à l'environnement.
Comme forme d'intégration de ces aspects dans le processus de planification il serait possible d'envisager une sorte de "code de conduite" (information réciproque et concertation ainsi que prise en compte, c'est-à-dire adaptation et, le cas échéant, modification des données de la planification).
Pour vérifier la compatibilité de projets individuels ayant une incidence sur l'aménagement de l'espace, des procédures organisées p. ex. selon le modèle de la procédure allemande d'aménagement du territoire ou d'approbation de projets, qui procèdent à des études d'impact sur l'environnement, représentent un cadre approprié pour l'intégration (prise en compte) des aspects environnementaux dans les processus de décision et d'autorisation susceptibles d'avoir des répercussions sur l'aménagement de l'espace.
La figure suivante montre les éléments de type idéal d'une démarche de planification globale à côté de ceux de la planification écologique, ainsi que les processus nécessaires d'information et d'intégration.
Fogure 1: Intégration de contenus écologiques dans la lanification globale
2.3 Contenu et méthodologie de la planification écologique
La planification écologique a pour but de conserver ou de rétablir la capacité de production des ressources naturelles et d'en assurer une utilisation durable10). Pour cela, il faut examiner si le mode d'exploitation pratiqué et/ou prévu est compatible avec les caractéristiques spécifiques du territoire concerné. Dans les zones de forte concentration urbaine, viennent s'ajouter aux objectifs de sauvegarde, de développement ou de régénération des ressources naturelles les aspects relatifs à l'hygiène du milieu ou à la protection technique de l'environnement, c'est-à-dire des objectifs d'assainissement visant à réduire les pollutions et nuisances déjà existantes.
10) En ce qui concerne les contenus de la "planification écologique", voir Pietsch 1981, bmelf 1985; Thöni et al. 1990.
Dresser l'inventaire de la situation écologique générale d'une région consiste à répertorier et à évaluer les fonctions de protection et de production de ses biens naturels sur la base de critères d'aptitude et de sensibilité ainsi que les principales utilisations qui en sont faites avec leurs répercussions sur l'environnement. Une fois que les rapports de cause à effet sont connus (pollueur-incidences sur l'environnement-répercussions sur le bien à protéger concerné [impact sur l'environnement]) il importe de diagnostiquer la situation actuelle, c'est-à-dire l'ampleur des dommages déjà existants (pollutions et nuisances). Sur cette base, il est alors possible de pronostiquer les menaces écologiques futures pouvant découler des activités et projets individuels prévus. L'approche méthodologique sur laquelle se fonde cette démarche est appelée "analyse des risques écologiques" (voir Figure 2) 11).
11) Sur la méthode d'analyse des risques écologiques, voir Bachfischer 1980; Eberle 1984; sur son application voir LFU 1987.
Il n'existe pas de critères universellement valables pour guider l'analyse de la situation (de pollution) de l'environnement. Le choix des biens naturels à considérer ou des indicateurs d'aptitude et de sensibilité à examiner doit être "régionalisé", en se référant aux caractéristiques naturelles du territoire faisant l'objet de la planification, et concrétisé, c'est-à-dire adapté aux problèmes/questions à l'étude.
Figure 2: Etapes de travail pour la détermination des risques écologique
Tableau 1 : Analyse du milieu naturel à l'aide des caractéristiques d'aptitude et de sensibilité des biens naturels
| Caractéristiques d'aptitude et de sensibilité des biens naturels et paramètres servant à leur détermination | Causes et facteurs d'influence possibles (ex.) | Utilisations ou fonctions de protection des biens naturels affectées en cas d'atteinte à l'environnement | Informations nécessaires / Documents cartographiques (ex.) |
| I SOL | |||
| a) Données générales | _ |
Cartes pédologiques ou éco-logiques, cartes des potentiels naturels | |
| b) Productivité naturelle | · Agriculture / Foresterie (travail du
sol, compactage, salinisation, acidification) · Etablissements humains (constructions trop denses) · Erosion éolienne et hydrique · Pollution (transrégionale) |
· Fonction de production · Approvisionnement en produits alimentaires |
Voir I a) ; · Données sur le type et la qualité des sols, sur le relief (cartes topo-graphiques), sur la pluviométrie et la répartition des préci-pitations · Eventuellement "estimation de la vocation des sols" par l'administration compé-tente en matière de structures agraires |
| c) Sensibilité à
l'érosion éolienne et hydrique - Type de sol - Influence des eaux souterraines et barrées - Pentes / Relief - Intensité des vents - Intensité des précipita- tions |
· Formes d'exploitation favorisant l'érosion (agriculture, déboise-ment) | · Fonction de production · Fonction de
régulation (filtration), · Fonction d'habitat naturel et conditions du site |
Voir I a) ; · Relevé cartographique des utilisations réelles ; · Données sur l'intensité d'exploitation agricole ; · Exploitation agricole dans les zones d'inondation (prairies alluviales, bas-fonds) · Pluviosité et intensité des pluies (données climatiques) |
| d) Sensibilité du sol au
compactage - Type de sol - Part de squelette - Teneur en humus - Taux d'humidité |
· Agriculture, surtout dans les zones
proches de la nappe phréatique (bas-fonds) · Foresterie (p. ex. par suite de l'emploi d'engins lourds) |
· Fonction de régulation - Capacité de filtration/de stockage - Capacité de rétention · Fonction de production · Fonction d'habitat naturel |
Voir I a) ; · Relevé cartographique des utilisations réelles ; |
| e) Sensibilité aux
concentrations et à la mobilité des polluants - Propriétés physico- chimiques filtrantes du type de sol - Teneur en humus - pH (acidité) |
· Habitation / Industrie / Commerce et
artisanat · Décharges de déchets (contamination) · Agriculture (pesticides, engrais) · Accidents dus à des substances dangereuses pour l'eau et le sol · Pollutions transrégionales |
· Fonction de production (--> contamination par concentration) · Fonction de
régulation · Fonction d'habitat naturel (modification des conditions du site) · Santé humaine · Eventuellement fonctions d'habitat et de détente |
Voir I a) ; · Relevé cartographique des utilisations réelles ; · Plans d'occupation des sols (si disponibles) ; · Indicateurs
d'une forte intensité d'utilisation : |
| II EAU | |||
| a) Données générales | _ | Cartes hydrogéologiques | |
| Eaux souterraines : b)
Taux de recharge naturelle de la nappe phréatique/
ressources disponibles en eaux souterraines |
· Imperméabilisation de surfaces par des
constructions trop denses · Compactage du sol · Prélèvement d'eau souterraine, abaissement de la nappe phréatique · Modification du régime d'écoulement des eaux superficielles |
· Alimentation en eau potable et
industrielle · Fonctions d'habitat naturel / Caractéristiques du site (ressources en eau) · Fonctions de production (conditions de production) |
· Cartes pédologiques, topographiques · Relevé cartographique des utilisations réelles · Schéma directeur d'aménagement des ressources en eau (bassins versants) · Données climatologiques |
| c) Sensibilité à l'égard
des pollutions de la nappe phréatique - Nature et épaisseur des couches encais santes positives - Capacité de filtration |
· Emissions en provenance du trafic, des
établissements humains, des activités industrielles et
commerciales · Agriculture (irrigation, emploi de pesticides) · Extraction de matières premières (ouverture de la nappe phréatique) · Elimination des déchets et des eaux usées |
· Approvisionnement en eau potable et
industrielle · Santé humaine |
· Relevé cartographique des utilisations
réelles · Schéma directeur d'aménagement des ressources en eau (cartes hydrogéologiques, relevé des profondeurs de la nappe) |
| Eaux superficielles :
d) Capacité de rétention des eaux courantes |
· Construction trop dense / Encombrement
de surfaces, en particulier en zones d'inondation · Exploitation forestière (déboisement) · Gestion des ressources en eau (construction de barrages) |
· Recharge naturelle de la nappe
phréatique · Aménagement anti-érosif · Protection contre les catastrophes naturelles (prévention des crues) |
· Comme I a) · Relevé cartographique des utilisations réelles · Plans d'occupation des sols (si disponibles) · Cartes topographiques · Cartes hydrologiques |
| e) Sensibilité des eaux stagnantes et courantes à la pollution | · Elimination des déchets et des eaux
usées · Emissions en provenance des secteurs industriel, énergétique et minier (chaleur perdue, sels, eaux usées) · Trafic (navigation) · Exploitation des ressources en poissons · Prélèvements d'eau |
· Capacité d'auto-épuration · Fonction d'habitat naturel · Fonction de détente · Fonction de production · Fonction d'approvisionnement (en eau) |
· Schéma directeur d'aménagement des
ressources en eau · Plans d'occupation des sols (si disponibles) · Relevé cartographique de la qualité des eaux · Données sur les émissions (stations d'épuration, installations industrielles, agglomérations) |
| III CLIMAT / HYGIENE DE L'ATMOSPHERE | |||
| a) Données générales | _ | _ | Relevés pluriannuels des températures et des précipi-tations, effectués entre autres pour les planifications sectorielles |
| · Formation et déplace-ment de l'air
frais · Régulation de la température et de l'humidité · Protection contre les pollutions et nuisances |
· Emissions de polluants par le secteur
énergé-tique / les aggloméra-tions / l'industrie /
l'artisanat : - Réchauffement · Extraction de matières premières / Exploitations minières: émissions de poussières · Exploitation
forestière: |
· Fonctions de régénération et de
rétablissement de l'équilibre climatique pour les zones
urbanisées · (Fonctions d'habitation et de détente) |
· Relevé cartographique des utilisations
réelles · Schéma directeur d'aménagement forestier (sites industriels / commerciaux) · Plans d'occupation des sols |
| Formation d'air froid / Risques de gelées tardives | · Exploitation forestière - Déboisement - Reboisement |
· Fonctions d'habitation · Fonctions de détente · Fonctions de production |
· Couvert végétal · Cartes topographiques |
| IV COMMUNAUTES BIOTIQUES | |||
| a) Données générales | - | - | Unités du cadre naturel ; types d'écosystème |
| b) Nécessité de protection
Zones protégées d'importance régionale, nationale et internationale |
· Toutes utilisations intensives | · Fonction d'habitat naturel pour des associations végétales et des communautés animales (menacées) | · Relevé cartographique des utilisations
réelles · Présence prouvée d'espèces protégées · Parcs nationaux, réserves, zones classées conformément à des conventions internationales · Territoires/écosystèmes intacts ; parcours d'animaux |
| c) Sensibilité à l'égard
de : - Perte d'aires d'habitat, ment/ d'enclavement |
· Voies de communication (routes, chemin
de fer, canaux) · Tourisme · Exploitation forestière (déboisement) · Agriculture (intensification, modifications du site) · Exploitation des ressources en eau (pollution des eaux, modification du bilan hydrique territorial) |
· Base alimentaire/fonction
d'approvisionnement (plantes et animaux sauvages) · Fonction de production (réservoir d'espèces éventuellement cultivables, potentiel génétique) · Diverses fonctions de protection (p.ex. rétention, protection contre l'érosion, protection du climat) |
· Relevé cartographique des utilisations
réelles · Plan national de développement touristique · Schéma directeur d'aménagement forestier · Information sur l'intensité d'exploitation agricole · Schéma directeur d'aménagement des ressources en eau |
| V ASPECT DU PAYSAGE (paysage en tant qu'espace récréatif) | |||
| a) Diversité, richesse structurelle, conditions proches de l'état naturel, originalité |
· Toutes utilisations intensives | · Fonction de détente / Expériences de la nature (habitation) | · Relevé cartographique des utilisations
réelles · Relevé cartographique de la structure
des biotopes ; |
| b) Sensibilité à l'égard d'interventions trans-formatrices / étendue / transparence des espaces non bâtis | · Interventions transformatrices (exploitation du sol, approvisionnement énergétique, constructions au-dessus du sol, déboisement, drainage, aménagement du littoral, aménagement des cours d'eau, construction de barrages, etc.) | · Fonction de détente · Fonction d'habitat naturel |
· Relevé cartographique des utilisations
réelles · Relevé cartographique de la structure
des biotopes ; |
L'encadré suivant présente un catalogue de questions à examiner dans le cadre d'une analyse des risques écologiques au niveau de l'aménagement général du territoire. En fonction de leur importance et pertinence, ces questions doivent être adaptées à chaque cas individuel. L'ordre de succession adopté ci-après ne prescrit pas un plan de travail impératif. Au contraire, l'analyse des caractéristiques d'aptitude et de sensibilité des biens naturels et l'analyse des modes d'utilisation qui les influencent se recoupent et se confondent souvent, au fur et à mesure que l'on dégage leurs rapports d'interaction.
