Vol115

Impacto ambiental y medidas de protección

3. Análisis y evaluación del impacto ambiental

4. Relación con otros ámbitos de actividad

4.1 Objetivos superiores de la política de desarrollo y dimensiones socioeconómicas/socioculturales
4.2 Ambitos de actividad afines

5. Evaluación sinóptica de la relevancia ambiental

6. Bibliografía

1. Descripción del ámbito de actividad

El sistema energético de un país abarca todos los componentes relativos a la obtención de energía primaria (p. ej. minería del carbón, extracción de petróleo, recogida de biomasa en zonas agrícolas, importaciones de energía), el sector completo de transformación (producción de recursos energéticos secundarios, p. ej. elaboración de productos derivados del petróleo en refinerías, producción de electricidad a partir del carbón o del petróleo en centrales o aprovechando la energía del agua, transformación de biomasa, p. ej. mediante carboneras o pilas de carbón vegetal), la estructura necesaria para la distribución y el almacenamiento de recursos energéticos (p. ej. depósitos de tanques, oleoductos, líneas eléctricas) así como las tecnologías para la utilización final de la energía (p. ej. vehículos de motor, hogares, lámparas, armarios frigoríficos, etc.)

Figura 1 - El sistema energético y su impacto ambiental

El sistema energético constituye un sector fundamental de suministro cuya finalidad primaria consiste en la facilitación de servicios energéticos (p. ej. para cocinar, iluminación, climatización de locales, transporte, etc.). Los sistemas energéticos son flexibles dentro de ciertos límites, es decir, existe la posibilidad de facilitar los servicios energéticos deseados utilizando una serie de tecnologías diversas que se aplican a distintos recursos energéticos (p. ej. corriente, gasolina, carbón, etc.).

Teniendo en cuenta su gran importancia para el funcionamiento de una comunidad y los plazos de tiempo relativamente largos que transcurren entre la comunicación de las necesidades, la toma de decisiones sobre inversiones y la puesta en marcha de instalaciones y redes, así como su impacto a largo plazo sobre el medio ambiente y la sociedad, juega un importante papel la planificación energética como instrumento de coordinación.

En el marco de las acciones de planificación energética se aclarará a nivel local, regional o nacional cuándo, dónde, cuánta energía de los distintos tipos (electricidad, combustibles, calor, etc.) habrá que facilitar y qué medidas será necesario adoptar para poder cubrir la demanda (evolución de las necesidades, previsión de la demanda). Deberá examinarse la aptitud de los sistemas de suministro existentes (combustibles, etc.) desde un punto de vista financiero, económico y ecológico. Al hacerlo se considerarán las condiciones básicas actuales y las previstas para el futuro en el correspondiente país, el desarrollo tecnológico y los cambios previsibles dentro de la economía energética mundial (con un horizonte de 10 hasta 30 años). Partiendo del análisis de las distintas estructuras de la demanda y de las posibilidades de cobertura disponibles se podrán configurar escenarios que permitan plantear y comparar decisiones sobre política energética tales como inversiones en centrales y redes, configuración de una política de precios (precios, tasas, impuestos, subvenciones), determinación de las condiciones previas para vías de suministro no contaminantes y el impacto que puede esperarse. La distribución regional y socialmente equitativa de la energía tendrá, en este contexto, una gran importancia.

En el caso de proyectos con empresas suministradoras u organismos públicos directivos se tendrán en cuenta primordialmente magnitudes generales de carácter económico y técnico sobre la energía en relación con la demanda de energía de todos los sectores suministradores. Deberán tomarse en consideración factores específicos (preferencias, usos de consumo, solvencia, costos, disponibilidad de energía) a la hora de configurar subestructuras sectoriales y regionales de economía energética, como ocurre en las aplicaciones especiales para actividades industriales, artesanales y para el consumo doméstico (concepción de las instalaciones, planes energéticos locales y regionales). Con ello se facilitará también la elaboración de las denominadas soluciones "adaptadas". Siempre que sea posible, los conocimientos obtenidos a partir de estos subsectores deberán aprovecharse para diseñar con detalle la planificación energética a nivel nacional, hallando soluciones que mejoren no sólo la rentabilidad sino también otros aspectos, p. ej. una distribución equitativa.

A nivel mundial son enormes las diferencias que presentan los sistemas energéticos nacionales:

- Por un lado existen diferencias en lo que respecta a la estructura del consumo energético. En parte -y prescindiendo de la energía hidráulica- se utilizan casi de forma exclusiva recursos energéticos fósiles (como el carbón, el petróleo, el gas). En las consideraciones posteriores no trataremos de la energía nuclear.²⁵⁾ En algunos países continúa cubriéndose una gran parte de las necesidades con biomasa (leña, desechos de cosechas, estiércol). El porcentaje que corresponde a recursos energéticos renovables (energía solar y eólica) sigue siendo en general muy bajo. En muchos lugares siguen apreciándose grandes disparidades en cuanto a la estructura y el nivel de consumo de energía entre la ciudad y el campo.

- También existen considerables diferencias con respecto al nivel de consumo energético: mientras que en países de renta elevada el consumo medio anual se sitúa en 230 GJ per cápita (Estados Unidos 360 GJ, República Federal de Alemania 200 GJ), bajan dichos valores a unos 125 GJ en países con una renta media y a 25 GJ en los países con rentas bajas.

Si consideramos únicamente el consumo de los recursos energéticos que se comercializan dentro del mercado mundial, las diferencias de nivel son todavía más pronunciadas: el consumo per cápita de los países con rentas medianas se sitúa en este caso en unos 15 GJ, el de los países con rentas bajas en 4 GJ, es decir escasamente una sexagésima parte de lo que se consume en los países con rentas elevadas .

En muchos países, la futura evolución de la demanda energética vendrá determinada por dos factores: (1) un aumento de la población, un rápido desarrollo urbano, una industrialización creciente y la mecanización de la agricultura hará que crezca con gran fuerza la demanda de energía. (2) Aumentará el contingente de recursos energéticos fósiles dentro del consumo total de los países en desarrollo por hallarse directamente ligados a los mismos algunos servicios energéticos concretos y porque todavía no se dispone de alternativas económicas y rentables. Así, por ejemplo, seguirá teniendo también gran importancia en el futuro la utilización de gasolina y fuel dentro del tráfico rodado. En los lugares en los que no se dispone de fuerza hidráulica suficiente se recurrirá, al aumentar la demanda de corriente eléctrica, a una utilización mayor de recursos energéticos fósiles para la producción de electricidad.

La planificación energética ha de saber reaccionar a tales exigencias, aunque por otro lado podrá también estudiar y analizar la demanda declarada, tomando en consideración posibilidades alternativas de desarrollo.

2. Instalaciones y recursos energéticos: Impacto ambiental y medidas de protección

Cualquier puesta a disposición (artificial) y la utilización de energía perjudica al medio ambiente y afecta a las personas en cierta manera. La naturaleza y amplitud del impacto dependerán de los caminos o vías a través de los cuales se faciliten o aporten los servicios energéticos propiamente dichos. El estudio anticipado del impacto ambiental de los distintos sistemas energéticos (es decir, dentro del mismo proceso de planificación) resultará beneficioso por dos razones:

- Podrá realizarse una comparación de las prioridades sociales y del impacto esperado de la utilización de distintas vías de suministro energético. Al reflejar los costos y la utilidad de las distintas concepciones o proyectos de suministro para distintos grupos sociales, se podrán tomar decisiones de forma transparente, contando, siempre que sea posible, con los grupos de población afectados.

- Por regla general resulta mucho más efectivo y económico el evitar o minimizar los problemas ambientales a priori (protección ambiental previa) que el tener que limpiar o "reacondicionar" a posteriori el medio ambiente contaminado y parcialmente destruido (protección ambiental reactiva).

La planificación energética como tal no está ligada a ningún tipo de impacto ambiental directo; en cambio, los resultados de planificaciones difieren considerablemente entre sí desde el punto de vista de su relevancia ambiental. En este lugar nos limitaremos, por tanto, a remitir a los demás capítulos de esta guía en los que se realiza un análisis y evaluación del impacto ambiental de las correspondientes instalaciones energéticas destinadas al transporte, transformación y utilización de los distintos recursos energéticos:

- Construcciones hidráulicas agropecuarias
- Grandes construcciones hidráulicas, presas, pantanos
- Minería a cielo abierto
- Minería subterránea
- Minería - Tratamiento y transporte
- Centrales térmicas
- Petróleo y gas natural - exploración, extracción, transporte y almacenamiento
- Transporte y distribución de electricidad
- Coquerías e instalaciones de gasificación de carbón; producción y distribución
- Energías renovables

3. Análisis y evaluación del impacto ambiental

La planificación energética debe abarcar íntegramente la variedad de formas de impacto ambiental del sistema energético en todas las fases del proyecto. Para ello deberá tener en cuenta la situación actual del país. El nivel y la estructura del consumo energético varían de acuerdo con el potencial económico, la disponibilidad de recursos y la situación geográfica; existen diferencias en cuanto a la contaminación previa de los distintos medios ambientales y existen, de acuerdo con los distintos márgenes de acción tecnológicos y financieros, distintas posibilidades de desarrollo.

Para poder realizar una evaluación realista de la contaminación ambiental provocada por la energía será necesario considerar la cadena completa del proceso, partiendo desde la obtención de la energía primaria, pasando por las distintas fases de transformación y de utilización final por el "consumidor", y llegando hasta la fase de eliminación de desechos y residuos. No será suficiente, por tanto, limitarse al análisis de la fase de planificación concreta de la actividad (centrales, líneas de suministro); es necesario tomar también en consideración aspectos previos y posteriores, así como, en caso necesario, la aportación anticipada de material.

Una condición previa necesaria para poder realizar un análisis y una evaluación del impacto ambiental la constituye una base de datos segura en la que se incluya también una descripción de la actual situación ambiental (contaminación previa) del país o región previstos para el proyecto. Con ayuda de dicha base se podrá determinar el grado de contaminación actual y se podrán medir o estimar los cambios producidos por medidas ya practicadas o proyectadas. Muchas veces no se dispone de tales datos (p. ej. catastros ambientales que describen el estado de inmisiones de una región), haciéndose necesaria la recogida de los mismos para poder realizar una evaluación adecuada de los enfoques, o bien su sustitución por indicadores apropiados que permitan realizar las evaluaciones correspondientes. A la hora de diseñar un sistema energético ecológico pueden ser de utilidad las referencias tomadas de normas reguladoras nacionales de otros países, así como de organizaciones internacionales, a pesar de que raras veces se podrá hacer una transferencia directa de las mismas. Así, por ejemplo, deberá tomarse en consideración la utilización de los cursos de los ríos a la hora de establecer unos valores límites para el vertido de substancias contaminantes en las aguas superficiales. Con frecuencia se plantea el problema de que, debido a la concepción del sistema energético, se trasladan a otras regiones o sectores ambientales problemas ambientales prioritarios (substitución de leña por queroseno, limpieza de gases de salida en las centrales y eliminación o utilización de polvos de filtración y de la producción de yesos de desulfuración de gases).

La evaluación de las posibilidades alternativas de desarrollo y ampliación constituye un importante elemento integrante de la planificación básica. Una evaluación de este tipo, que deberá ocuparse también del desarrollo inducido por el suministro de energía y de su posible impacto ambiental, deberá realizarse a partir de idénticos planteamientos de objetivos, es decir, deberá referirse a unos servicios energéticos idénticos que han de cumplirse. Los intentos de reducir la evaluación de las alternativas a un solo criterio de valoración (p. ej. a un "index of harm" o a un valor útil) han demostrado ser poco útiles. Se trata, más bien, de presentar impactos ambientales específicos en una forma desagregada ante quienes hayan de tomar las decisiones, presentando, dentro de los procesos políticos de armonización, y de someter las opciones concretas a procesos políticos de concertación para decidir cuáles son razonables y cuáles no. Actualmente puede disponerse, para apoyar esta tarea, de distintos métodos e instrumentos asistidos por computadora.

Las opciones concretas se podrán formular, no obstante, tomando en consideración planteamientos de objetivos de orden superior, y valorándose, por ejemplo, con respecto a su relevancia climática (las cantidades concretas de substancias contaminantes emitidas se considerarán de forma agregada para apreciar su impacto sobre el clima). Dentro de este contexto han de citarse también los planteamientos orientados a lo que se conoce como "least-cost planning" (se intentará, al respecto, el incluir también dentro de los cálculos para el proyecto los "costos ambientales" y los costos que impliquen las instalaciones de protección, así como también, por ejemplo, los costos que impliquen las medidas de ahorro de energía). Hemos de aludir especialmente a aquellos proyectos en los que los planteamientos de objetivos económicos se equiparan como mínimo a los planteamientos de objetivos ambientales. También pueden servir dichos planteamientos básicos para, a partir de la una variedad de posibles aspectos que muestran la influencia perjudicial sobre el medio ambiente, extraer aquellos que resulte de relevancia especial para realizar una evaluación del sistema energético. Tales criterios pueden abarcar desde magnitudes características predominantemente técnicas (p. ej. grados de efectividad), pasando por magnitudes relativas a cargas de contaminación (p. ej. substancias contaminantes del aire, efectos perjudiciales sobre el suelo), llegando hasta aspectos relativos a riesgos, a puntos de vista sanitarios y a disposiciones sobre protección del lugar de trabajo. De esta forma existirá la posibilidad, por ejemplo, de excluir de antemano aquellos proyectos o variantes de desarrollo que no cumplan unas exigencias mínimas concretas (p. ej. prohibiendo el aprovechamiento de fuerza hidráulica o la explotación de yacimientos en zonas protegidas), o bien la posibilidad de realizar una selección previa, valorando qué proporción abarca el suministro de energía dentro de un problema ambiental.

Durante la planificación energética deberá asignarse máxima prioridad a la búsqueda de aquellas opciones que impliquen, en todos los aspectos importantes, el mínimo impacto ambiental. Resultarán especialmente apropiados al respecto los sistemas acoplados o combinados (aprovechamiento de los recursos energéticos para producir simultáneamente corriente y calor), y también, indudablemente, la utilización de recursos energéticos renovables. Solamente en el caso de que se fracase en la búsqueda de tales opciones deberá procederse a sopesar los distintos aspectos concretos que se han puesto de relieve.

En principio pueden realizarse modificaciones dentro del sistema energético, y que repercutirán en la eliminación o reducción de la contaminación ambiental, recurriendo a cuatro tipos de medidas:

(a) Ahorro de energía

Este conjunto de medidas se ocupa de las estructuras existentes, buscando posibilidades de ahorrar energía que tendrán como efecto secundario una menor contaminación ambiental. En este aspecto juegan un papel decisivo tanto las posibilidades técnicas como también un comportamiento ecológico consciente. Es posible configurar una gran variedad de procesos de utilización de energía de forma tal que se consiga un ahorro de energía considerable (substitución consecuente de componentes inadecuados de instalaciones antiguas; mayor toma en consideración de sistemas acoplados, es decir de sistemas en los que, al producir energía, se aproveche simultáneamente el calor; utilización de procesos combinados dentro de las centrales para mejorar el grado de eficacia o de rendimiento; medidas de carácter inmediato, p. ej. uso de cocinas que supongan un ahorro de combustible). No obstante, solamente se conseguirá fomentar tales medidas con una estructura de precios que, como mínimo, cubra los gastos, y que deberá incluir además, siempre que sea posible, unas tasas suplementarias para los costos ambientales.

(b) Substitución de recursos energéticos

Además de lo anterior puede pensarse en cambios estructurales que sustituyan productos energéticos concretos, p. ej. la madera por biogas o el carbón con alto contenido de azufre por otro con poco azufre. También pueden citarse dentro de este contexto cambios o transformaciones de carácter más fundamental (p. ej. construcciones acordes con el clima que hagan innecesaria la instalación de equipos de aire acondicionado). En este aspecto puede considerarse como una alternativa razonable, en contraposición a las soluciones centralizadas (concepciones ligadas a la red y a las conducciones) una utilización más intensa de potenciales locales ("endógenos") dentro de instalaciones descentralizadas, prestándose especial atención a los recursos energéticos renovables (para aplicaciones de la corriente y el calor). Adicionalmente. la adopción de soluciones descentralizadas permite evitar en gran medida los riesgos y la contaminación derivados del transporte de energía.

Además de lo anteriormente indicado puede contribuirse también de forma directa a reducir la contaminación ambiental adoptando medidas orientadas a incrementar el grado de rendimiento o a reducir las emisiones de las instalaciones existentes (p. ej. a través de la depuración de los gases de salida o la utilización de catalizadores), procurando que el control de los procesos sea óptimo (p. ej. manteniendo unas temperaturas óptimas de combustión) o proponiendo la sustitución de instalaciones, prestando atención desde un principio a los aspectos ambientales. Estas medidas solamente pueden llevarse a cabo, por regla general, contando con inversiones adicionales y se solapan en parte con el conjunto de medidas (a). También hay que tomar en consideración en este lugar el tratamiento previo de los combustibles (desulfuración), así como medidas especiales destinadas al almacenamiento seguro o a la reutilización, después de su comprobación previa, de materiales residuales (cenizas, polvos de filtración).

(d) Cambios de comportamiento

Finalmente puede realizarse un examen a fondo de las necesidades de energía planteadas, proponiendo cambios de comportamiento (modificación de las exigencias de movilidad, utilización de instalaciones comunes o colectivas, por ejemplo para la refrigeración). La planificación energética puede mostrar los ámbitos de actuación posibles mediante cambios de comportamiento, y formular recomendaciones al respecto. La cuestión de su posible implantación ha de plantearse y responderse a nivel político, teniendo en cuenta, sin embargo, que la creación de unas condiciones económicas que estimulen el comportamiento ecológico de los actores implicados reviste una importancia decisiva como instrumento importante de la planificación energética. La planificación energética únicamente podrá preparar las decisiones que hayan de tomarse a nivel político, apoyándolas por medio de análisis.

Las actividades a realizar en estos cuatro ámbitos dependen en gran medida del apoyo mediante ofertas de formación y de la aportación de informaciones a los grupos de población afectados (personas privadas, especialistas artesanos y de la industria, responsables de la toma de decisión). En este aspecto deberán explotarse al máximo las posibilidades que ofrecen los distintos medios de comunicación (radio, publicaciones, conferencias) y realizarse ofertas adecuadas de formación en escuelas y universidades.

Al respecto pueden prestar un apoyo considerable las instituciones y organizaciones (públicas y privadas) contribuyendo eficazmente a la solución de la problemática ambiental dentro del sector energético mediante la aportación de conocimientos especializados de carácter suprasectorial. En este sentido adquieren una importancia cada vez mayor algunas "organizaciones no gubernamentales", por lo que deberá apoyarse el trabajo de tales organizaciones. También será necesario, dentro del sector público, garantizar una coordinación anticipada de los distintos ámbitos de desarrollo.

La influencia de las condiciones económicas constituyen un factor de gran relevancia, ya que, con mucha frecuencia, sólo así es posible poner en marcha los cambios dentro de los cuatro ámbitos indicados. Además de una política activa de subvenciones (p. ej. para el financiamiento inicial), conviene citar también de forma especial el instrumento que representa la política fiscal (impuestos mayores para las variantes no deseadas, en caso dado de acuerdo con la magnitud de los "costos externos" previstos). También es conveniente (sobre todo cuando se trata de proyectos de gran envergadura) prestar atención a que los costos (incluyendo especialmente, en este aspecto, los costos macroeconómicos o para la economía nacional) no resulten mayores que los resultados conseguidos.

Resumiendo, una vez establecida la demanda (p. ej. a partir de las exigencias planteadas por un proyecto de desarrollo industrial), se puede proceder siguiendo el conjunto de preguntas que figura a continuación, sin que la demanda deba considerarse como una magnitud fija:

- ¿Resulta la demanda comprensible/fundada o únicamente se ha establecido en base a exploraciones de tendencias?

- ¿Se han aprovechado todas las posibilidades de utilización racional de la energía y se han tomado en consideración los potenciales de ahorro? ¿Se han incluido en la planificación tecnologías alternativas y propuestas sobre procesos?

- ¿Puede recurrirse a distintos tipos de recursos energéticos para facilitar los servicios demandados? ¿Se han aprovechado todas las posibilidades de substitución de recursos energéticos desde puntos de vista ambientales?

- ¿Se tiene conocimiento de los problemas ambientales especiales que se generarán al utilizar las instalaciones proyectadas y se ha previsto el reducir los mismos con ayuda de medidas técnicas? ¿Se cuenta con planes de eliminación para los desechos que puedan producirse? ¿Cuáles son las substancias tóxicas o las cargas contaminantes globales más frecuentes?

- ¿Se han tomado en consideración posibles cambios de las condiciones sociales y económicas que puedan repercutir sobre la demanda futura de energía? ¿Se ha incluido el desarrollo inducido por la aportación de energía y su impacto ambiental?

- ¿Se han creado condiciones previas para apoyar las medidas tomadas a nivel técnico mediante ofertas de formación adecuadas? ¿Se han incluido posibilidades de estímulo y se han creado condiciones organizativas previas para apoyar las medidas?

De forma análoga podrá procederse cuando se trate de planteamientos de otros sectores (sector doméstico, consumo a pequeña escala, sector agrario, tráfico). Con frecuencia resultarán más caras algunas alternativas a las que tendría que darse preferencia desde un punto de vista ambiental (considerándolas desde un punto de vista microeconómico) que las soluciones normales. El responsable de la planificación deberá plantearse en tal caso si no se podría apoyar su realización mediante una política adecuada de precios (subvenciones, encarecimiento de la variante no deseada, etc.).

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