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Indice
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1. Ordenación del espacio y planificación regional
1.1 Definición de términos/delimitación del sector
1.2 Objetivos y funciones
1.3 Importancia y restricciones
2. Bases de la ordenación del territorio según criterios ecológicos
2.1 Instrumentos
2.2 Incorporación de aspectos ecológicos
2.3 Contenidos y metodología de la planificación según criterios ecológicos
3.1 Marco general y requisitos
3.2 Incorporación de elementos de planificación ecológica
3.3 Enfoques sectoriales y suprasectoriales
1.1 Definición de términos/delimitación del sector
Los términos 'ordenación del espacio' y 'planificación regional' se refieren a la ordenación (global) del territorio2). Esta se desarrolla a nivel suprasectorial y supralocal, bajo la dirección del sector administrativo, y está estrechamente ligada a la planificación y a la política nacional de desarrollo. La planificación regional se aplica a áreas del territorio nacional, cuya delimitación se realiza según criterios geográficos o administrativos, problemas comunes o consideraciones de política económica.
2)Este término será empleado en lo subsiguiente como término genérico para designar el ordenamiento espacial y la planificación regional.
El presente capítulo abarca los ámbitos de planificación sectorial de nivel superior (planificación de los emplazamientos industriales, del tráfico, planificación energética, etc.) y contiene numerosas referencias a los demás capítulos, especialmente en lo que respecta al impacto ambiental existente y potencial de los proyectos. Además de los sectores mencionados, atañe especialmente a los siguientes ámbitos: 'ordenación de recursos forestales', 'aseguramiento de materias primas', 'zonas de extracción de tierras' (planificación orientativa)' y 'planificación del desarrollo urbano'.
Los proyectos de ordenación del espacio/planificación regional preparan el terreno para intervenciones posteriores en el régimen natural, puesto que:
- planifican el desarrollo primordialmente según criterios económicos (ordenación estructural del espacio, planificación estructural de asentamientos, planificación de la infraestructura);
- atribuyen funciones, asignan y dimensionan los usos del terreno (tipo e intensidad) y, con ello, definen el patrón general de utilización (estructura del espacio y esquema de usos);
- deciden sobre la localización y el dimensionamiento de los distintos usos y proyectos e influyen en el esquema de aprovechamiento actual y futuro;
- intervienen en las decisiones de política regional (por ejemplo, asignación de recursos financieros).
Todas las intervenciones arriba mencionadas conllevan efectos sobre el medio ambiente (véase también el punto 2.3).
1.2 Objetivos y funciones
La ordenación global del territorio tiene por objetivo identificar y evaluar los usos potenciales del espacio, junto con los correspondientes requerimientos de utilización, tanto desde el punto de vista de su intensidad como de su distribución y asignación. Como instrumento de planificación suprasectorial, está llamada a cumplir las siguientes funciones:
- Funciones de ordenación: Regula la utilización de la tierra mediante la asignación de funciones y restricciones de uso; en caso dado, aplica disposiciones vinculantes destinadas a evitar o reducir los conflictos y riesgos, así como a lograr una explotación óptima del potencial disponible (por ejemplo, mediante la selección de emplazamientos adecuados).
- Funciones de coordinación: Armoniza las distintas actividades y objetivos expuestos en los planes técnicos sectoriales (compatibilidad, congruencia, estructura lógica), así como los objetivos programáticos definidos en el marco de la planificación regional (identificación de conflictos entre los diversos objetivos).
- Funciones de información: Recopila y elabora datos sobre problemas concretos, a fin de ejercer las funciones mencionadas y asesorar al sector político (preparación y defensa de decisiones en materia de política regional y de desarrollo; por ejemplo, asignación de recursos financieros y humanos, programas de fomento, ayudas a la inversión, etc.).
Además de estas tareas, la planificación regional institucionalizada puede asumir importantes funciones de mediación entre los organismos de planificación nacionales y (en caso dado) comunales y entre los correspondientes grupos de intereses, con el fin de fortalecer los intereses regionales frente a los nacionales.
Finalmente, la planificación regional (de programas) contribuye a coordinar y a sincronizar los programas de los distintos organismos ejecutores, mediante el establecimiento de un marco global de acción y la creación de incentivos.
Gracias a su orientación transectorial3) y a la consiguiente concentración de esfuerzos (principio de ordenación y coordinación), la planificación regional tiende a reducir ciertas cargas ambientales. A pesar de ello, dada la magnitud de los problemas ecológicos, en el momento de definir las tareas de planificación habría que conceder una mayor importancia a los problemas ambientales y a la protección de los recursos naturales4).
3)La orientación transectorial es considerada como una ventaja comparativa de la planificación global frente a la planificación sectorial.
4)Véanse al respecto los siguientes enfoques de planificación: Integrated Regional Development Planning (DRD 1984); 'Economic-cum-Ecological Planning' y 'Regional Environmental Development Planning' (ADB 1988a y ADB 1988b).
- En el ámbito rural, deben tratarse primordialmente las alteraciones del ecosistema y las manifestaciones de degradación irreversible producidas por modelos de uso inapropiados y por la sobreexplotación, que amenazan con eliminar las bases de subsistencia.
- En el ámbito urbano e industrial, los problemas más importantes son, en primer lugar, las emisiones, que -sea por sus efectos directos o por la contaminación del medio vital- ponen en peligro la salud humana. En segundo lugar deben mencionarse el saneamiento y la recuperación ambiental. En este contexto, será necesario desarrollar estrategias de saneamiento (vivienda, transporte, eliminación de residuos y de aguas residuales) basadas en el establecimiento de niveles máximos de inmisión5), la reducción de cargas existentes y la prevención máxima de la contaminación (emisiones) en las futuras fases de desarrollo de los asentamientos.
5)Inmisión: término alemán derivado de la Ley Federal sobre la Protección contra los Contaminantes Ambientales (Bundes-Immissionsschutzgesetz) del 15 de marzo de 1974, según la cual se define la inmisión como "la incidencia de los factores de contaminación en los seres vivos (seres humanos, flora, fauna) o en el entorno ambiental inanimado al exponerse a fuentes contaminantes (emitentes) La emisión se define por la misma ley como las materias sólidas, líquidas y/o gaseosas que, procedentes de una fuente de contaminación, afectan a la atmósfera, las aguas u otros sectores mediambientales, así como los ruidos, vibraciones, radiaciones luminosas, caloríficas o radioactivas y otros agentes que puedan igualmente incidir en el entorno medioambiental. En un sentido más amplio, el término 'inmisión' se usa para referirse a las propias sustancias contaminantes procedentes del medio, o incluso a las contenidas en el entorno de un receptor.
1.3 Importancia y restricciones de la ordenación (global) del territorio
En muchos países, la ordenación (global) del territorio sigue desempeñando un papel secundario. Entre los posibles motivos se cuentan:
- la falta de un marco general adecuado para la ordenación del espacio; por ejemplo, legislación inadecuada, falta de reglamentos de tramitación, escasez de recursos financieros, insuficiente conciencia de los problemas ambientales, falta de recursos humanos, etc.;
- la complejidad de las actividades de planificación global6), cuya ejecución en muchos casos se ve obstaculizada -e incluso paralizada- por la falta de continuidad política, por interrupciones y retrasos, así como por alteraciones imprevistas en la situación global (por ejemplo, desastres naturales, guerra civil, etc.);
6)Programación de medidas complementarias (preliminares y paralelas) indispensables en numerosos ámbitos del entorno social, económico y político, así como en materia de divulgación y extensión.
- la relativa incapacidad de los instrumentos de planificación del espacio para hacer frente a los intereses políticos y económicos y a la sobreexplotación de los ecosistemas por pobladores indigentes que intentan asegurar sus bases de subsistencia; en este contexto, el control inadecuado del cumplimiento de objetivos y la falta de sanciones por delitos ambientales contribuyen a debilitar los instrumentos de planificación regional y dificultan su aplicación en el ámbito político y administrativo;
- la debilidad política del sector de planificación, especialmente de la planificación regional, la cual muchas veces se desarrolla dentro de estructuras administrativas, directivas y de planificación primordialmente centralistas y sectoriales (grado de institucionalización insuficiente de la planificación regional)
A fin de aumentar la eficacia de la ordenación global del territorio convendría:
- aumentar los recursos humanos y financieros, hasta ahora insuficientes, especialmente en los niveles inferiores;
- ampliar el campo actualmente limitado de competencias y responsabilidades;
- ampliar los poderes y las facultades de toma de decisión;
- fomentar la integración en la estructura administrativa (véase el punto 3).
Otro factor importante son las restricciones del contenido de la planificación, ocasionadas por ejemplo por deficiencias informativas (restricciones en el acceso o la disponibilidad de datos). Estas impiden analizar los problemas (análisis de causas, interrelaciones) y elaborar pronósticos de desarrollo sobre una base realista. Si a ello se suma la discontinuidad en el marco general político y financiero, puede quedar en tela de juicio la propia función organizativa y directiva de la ordenación del espacio y su capacidad para pronosticar el desarrollo futuro.
Además de las limitaciones que afectan a la ordenación del espacio, existen otras restricciones que obstaculizan la consideración de aspectos ambientales. Estas incluyen:
- las condiciones generalizadas de pobreza y la escasez de recursos, las cuales hacen pensar que, al menos a corto plazo, sería un lujo tener en cuenta las demandas de protección ambiental;
- la falta de una conciencia ambiental (percepción de problemas) entre los planificadores, políticos responsables de la toma de decisiones y grupos afectados, así como la falta de alternativas de acción ecológicamente aceptables;
- la falta de recursos indispensables en materia técnica y de personal, especialmente para la evaluación de asuntos de ecología paisajística;
- la reducida eficacia de los instrumentos de ordenación del espacio7) para hacer frente a problemas ambientales causados por interacciones y dependencias suprarregionales e internacionales (por ejemplo, explotación incontrolada de maderas tropicales, producción agrícola orientada a cultivos comerciales).
7)Escasa capacidad vinculante y de control, falta de posibilidades de sancionamiento.
Dado lo anterior, se requiere una modificación conjunta de todo el instrumental de planificación ecológica descrito en el punto 2 (requisitos de amplitud y profundidad del contenido) y de los enfoques destinados a promover la ordenación del espacio y la integración de aspectos ambientales (punto 3), a fin de adaptarlos a los problemas y condiciones generales de cada localidad.